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Principi e istituti normativi

I beni che fanno parte del demanio pubblico non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 823 c. c.). Premesso questo principio, l’Amministrazione, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivi, di beni demaniali marittimi e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo (art. 36 cod. nav.). Al fine di ottenere il godimento in forma differenziata e particolare dei beni suddetti, è dunque necessario per il privato il rilascio di un provvedimento di attribuzione (concessione) dell’autorità pubblica, che deve essere di forma e significato espliciti, “non essendo sufficiente un comportamento tacito, omissivo, tollerante, o concludente” della stessa.

Le concessioni demaniali marittime, fermi restando i capisaldi normativi dei codici del 1942, sono state interessate da una notevole evoluzione e da importanti innovazioni legislative, anzitutto, come si dirà, in materia di competenze amministrative e gestionali (trasferimento a Regioni ed enti locali) e nei criteri di determinazione dei canoni concessori. Nello stesso tempo, l’istituto concessorio ha avuto un grande sviluppo.

 Da un punto di vista generale, infatti, si è andata affermando una concezione dinamica dei beni demaniali, che ha portato a farli considerare, piuttosto che dal punto di vista statico della tutela della loro conservazione, da quello delle opportunità del loro utilizzo e gestione, beninteso per il raggiungimento di obiettivi, di pertinenza statale, di interesse collettivo. Una siffatta evoluzione ha riguardato in modo rilevante il demanio marittimo, ormai soprattutto considerato come “strumento” da valorizzare, alla luce delle sue elevate potenzialità nello sviluppo economico, come fonte di benessere della popolazione e come oggetto, anche per questa ragione, di doverosa preservazione ambientale, paesaggistica, biologica.

In questo nuovo contesto, l’istituto della concessione, da evento eccezionale, stante l’assoluta preminenza dei valori della proprietà e dell’uso pubblico, è diventato invece del tutto “normale”, in conseguenza delle utilizzazioni sempre più numerose e diversificate consentite a favore dei concessionari privati, ma in grado di risolversi in un vantaggio per la collettività. In particolare, si è grandemente diffuso il rilascio di concessioni su beni del demanio marittimo per scopi turististico-balneari e per la nautica, venendosi ad assecondare, in tal modo, una evidente corrispondente vocazione delle nostre coste. La legge stessa, d’altronde, ha direttamente disposto che la concessione dei beni demaniali marittimi possa essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e attività portuali e produttive, per l’esercizio di tutta una serie di elencate attività, tra le quali spiccano proprio quelle aventi finalità turistico-ricreative (v. art. 01 della legge 4 dicembre 1993, n. 494, di conversione, con modificazioni, del D.L. 5.10.1993, n. 400).

Ma se si può effettivamente affermare che le utilizzazioni e la fruibilità dei beni sono ormai considerati il loro tratto saliente, più degli aspetti della proprietà pubblica e della demanialità, tale qualità resta comunque tuttora determinante per il relativo regime giuridico in quanto il bene deve sempre essere idoneo, in concreto, alla fruizione della generalità e proprio in virtù delle attività ed opere poste in essere dal concessionario: da qui l’importanza della regolamentazione, discrezionale, prevista dell’autorità concedente e dalla compatibilità, da questa garantibile e controllabile, tra uso pubblico ed uso privato.

Il procedimento amministrativo di concessione resta disciplinato dal codice della navigazione (art. 36 e segg.) e dal relativo regolamento di esecuzione (D.P.R. 15.2.1952, n. 328, art. 5 e segg.) come modificati, in particolare, dal D.L. n. 400/1993 convertito nella L. n. 494/1993.

Al riguardo conviene porre in evidenza i seguenti principi, in quanto maggiormente significativi, in merito alla istruttoria, rilascio, contenuto e durata della concessione:

- la scelta del concessionario è sempre discrezionale, anche in presenza di criteri di preferenza tra più richiedenti;

In caso di concorso di più domande, la legge indica criteri di preferenza generali, cioè per qualunque concessione (art. 37, comma 1 cod. nav.), consistenti nell’ offerta di maggiori garanzie di proficua utilizzazione, quali possono desumersi dall’adeguatezza della capacità economico-aziendale e dall’affidabiltà finanziaria degli aspiranti (v. Cons. Stato, sez. VI, 5.6.1986, n. 396 e 26.9.1996, n. 1265), e nell’uso rispondente ad un più rilevante interesse pubblico, “a giudizio dell’amministrazione”. Il che conferma che la scelta è di tipo discrezionale, ma significa anche che l’amministrazione deve comunque procedere ad una valutazione comparativa e dare un’idonea motivazione di tale scelta (v. TAR Emilia-Romagna – Parma, 10.6.1998, n. 334). Criteri di preferenza speciali sono poi indicati per le richieste di concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative (art. 37, comma 2), a vantaggio di quelle che importino “attrezzature non fisse e completamente amovibili” (ciò che comporta un accertamento tecnico-materiale) e, in sede di rinnovo, a favore del precedente concessionario, che è dunque titolare del c.d. “diritto di insistenza”. Tale diritto è peraltro anch’esso apprezzabile dall’amministrazione nell’ambito della sua valutazione complessiva, nel senso che non può far determinare da solo la scelta tra più concorrenti né obbligare l’amministrazione a decidere comunque di rilasciare una nuova concessione, al precedente concessionario o ad altri (v. TAR Sicilia-Catania, 1.6.1994,n. 1115; Cons. Stato, sez. VI, n. 354 del 24.4.1995 e sez. V, n. 725 del 7.2.2000). In altri termini, il diritto di insistenza del precedente concessionario costituisce soltanto un criterio sussidiario nella concessione dei beni del demanio marittimo, che può essere utilizzato solo qualora nel giudizio di comparazione gli aspiranti a diventare nuovi concessionari non offrano condizioni migliori (v. TAR Sardegna 22.2.1996, n 312). Quando non ricorrano le ragioni di preferenza precedentemente indicate, che sono da intendersi  in maniera tassativa, si procede a licitazione privata (art. 37, comma 3).

- nell’istruttoria delle richieste di concessione viene garantito il diritto di eventuali altri interessati e deve essere assicurata la concorrenza delle offerte secondo le regole dell’evidenza pubblica;

- il concessionario acquista facoltà assimilabili a quelle proprie dei diritti reali di godimento su cosa altrui;

- le concessioni possono essere rilasciate con licenza ovvero nel caso di concessioni-contratto, che richiedono l’atto pubblico, con “atto formale”;

- la concessioni hanno durata temporanea;

- oltre che per scadenza del termine, le concessioni possono cessare per revoca, rinunzia, estinzione e decadenza;

- la cessazione della concessione comporta la devoluzione allo Stato, senza compensi o rimborsi, delle opere non amovibili costruite sulla zona demaniale (art. 49 codice della navigazione).

Beni Demanio Marittimo

I beni del demanio marittimo sono elencati all’art. 28 del codice della navigazione (pubblicato con R.D. 3 marzo 1942, n. 327, in vigore dal 21 aprile 1942) a conferma ed integrazione dell’art. 822, primo comma, del codice civile (R.D. 16 marzo 1942, n. 262, parimenti in vigore dal 21 aprile 1942). Ne fanno parte:

1. il lido, la spiaggia, i porti e le rade (idem nel citato art. 822 c.c.);
2. le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare;
3. i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo.

              Ai sensi del successivo art. 29 del codice della navigazione sono “pertinenze” del demanio marittimo, e perciò sono comprese negli atti e rapporti giuridici che hanno per oggetto la cosa principale, se non è diversamente disposto (art. 818 c.c.), le “costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”. Da tener presente, poi, che le opere non amovibili costruite sulla zona demaniale dal concessionario restano acquisite allo Stato quando venga a cessare la concessione, ai sensi dell’art. 49 del codice della navigazione.

              Circa il regime giuridico, va ricordato che i beni del demanio marittimo sono:

• inalienabili (qualunque atto di trasferimento sarebbe nullo per l’impossibilità dell’oggetto);
• inusucapibili (in quanto il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà è senza effetto, a norma dell’art. 1145, c. 1, c. c.);
• imprescrittibili (dato che agli stessi non si applicano le norme della prescrizione) ed inespropriabili, fino a quando non ne venga pronunciata la sdemanializzazione (v. art. 4 del D.P.R. 327/2001).

Eventuali diritti di godimento a privati sui beni demaniali (v. art. 823 c.c.) possono essere attribuiti solo con atti amministrativi di concessione e, se questa è utilizzata a scopo lucrativo, non a titolo gratuito.

La elencazione dell’art. 28 del codice della navigazione è da considerarsi tassativa, quanto meno per “tipi” di beni, se non in assoluto; è pacifico, comunque,che la disciplina dettata dalla legge per i beni demaniali si estende, in quanto compatibile, anche al “mare territoriale” e, inoltre, che fa parte del demanio marittimo, pur se non esplicitamente indicato nell’art. 28, “l’arenile”, che è quell’ area, contigua in senso espansivo rispetto alla spiaggia, conseguente, come relitto del mare, al ritirarsi delle acque nel corso dei secoli e che è idonea, potenzialmente, per la realizzazione dei pubblici usi del mare (Cass. civ. Sez. I, 6.5.1980 n. 2995).

Circa i beni indicati dal codice, è utile osservare che, in base alla dottrina e alla giurisprudenza, il “lido” del mare è la zona di riva che si estende all’interno fino al limite massimo delle mareggiate ordinarie, escluse quindi quelle dei momenti di tempesta (v. Cass., Sez. un., 2.5.1962, n. 849); che la “spiaggia” è quella parte di terra che risulta dal naturale ritirarsi del mare, ma che non può essere una volta per tutte determinata, in quanto non possiede confini certi, bensì mutevoli, in relazione all’avanzarsi e al ritirarsi delle acque; che i “porti” e le “rade”, spazi di mare prossimi al porto, sono quelle strutture permanentemente utilizzate per il riparo e l’approdo delle navi; che le “lagune” sono specchi d’acqua stagnanti separati dal mare (lagune “morte”) ovvero con esso comunicanti (lagune “vive”); che i “canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo” sono quelli che servono al ricovero di imbarcazioni ed alle operazioni di carico e scarico di merci e passeggeri.

 Stante la particolarità del regime giuridico è di essenziale importanza stabilire se e da quando inizi e cessi la demanialità marittima.

 Secondo la dottrina e la giurisprudenza assolutamente prevalenti, l’acquisto della qualità di bene demaniale non dipende da un atto giuridico di destinazione, in quanto la demanialità, come si è visto, è derivante dalla sua stessa natura intrinseca: perciò, un bene appartiene al demanio marittimo se rientra tra i tipi e categorie previsti dal citato art. 28 e se, come circostanza di fatto, accertabile, in caso di contestazioni, dal giudice ordinario, sia adibito ad usi attinenti alla navigazione e sia idoneo a soddisfare bisogni collettivi. Eventuali atti formali dell’amministrazione, compreso il provvedimento conclusivo del procedimento di delimitazione di zone del demanio marittimo disciplinato dall’art. 32 del codice della navigazione, hanno dunque, secondo questa impostazione, carattere solo dichiarativo o ricognitivo, non costitutivo, della demanialità, in quanto qualifica giuridica preesistente a tali atti.

Competenze gestionali e funzioni amministrative

L’esercizio delle funzioni di gestione amministrativa delle concessioni demaniali marittime, originariamente attribuite esclusivamente allo Stato, è passato progressivamente alle Regioni e agli Enti Locali, con l’eccezione di talune competenze rimaste tuttora all’Amministrazione centrale.

La Regione Marche ha poi "ratificato" tale attribuzione con l’art. 2 e l'art.3 della L.R. 7 febbraio 2010 n.7.

Funzioni regionali

La Regione disciplina le funzioni amministrative in conformità alle disposizioni del Codice della navigazione, del relativo Regolamento di esecuzione e del Decreto Legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazione dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 494 e dalle Norme Tecniche di Attuazione relative al piano di Gestione Integrata delle Zone Costiere (Piano GIZC)..

In particolare per le finalità di cui sopra spettano alla Regione le funzioni di:

• programmazione, pianificazione ed indirizzo generale;
• raccolta, catalogazione e archiviazione dei dati e informazioni sull’uso del demanio marittimo;
• controllo sulla pianificazione comunale relativa al demanio marittimo.

 Funzioni dei Comuni

Sono conferite ai Comuni le funzioni amministrative concernenti il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei beni del demanio marittimo compresi nella lettera l) dell’articolo 105 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

Il rilascio e il rinnovo di cui al comma 1 avviene in conformità alle leggi e ai regolamenti dello Stato e della Regione, nonché alle indicazioni contenute nel Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo vigente.

Nel rispetto delle disposizioni del Piano di gestione integrata delle aree costiere i Comuni costieri elaborano i Piani Particolareggiati di Spiaggia previsti dall’art. 32 delle N.T.A. del P.P.A.R..

Quindi ogni comune costiero deve preparare un cosiddetto Piano Particolareggiato di Spiaggia, che disciplina gli interventi sulle aree demaniali, nel rispetto delle norme sulla tutela del paesaggio e dell’ambiente.

Detti Piani devono essere redatti secondo le diposizioni regionali incluse nel “Piano di gestione integrata delle aree costiere” (LR 14 luglio 2004 n. 15) che contiene indicazioni generali, con valore di indirizzo vincolante, riferite a tratti di costa comunali e sovracomunali, che richiedono per la loro realizzazione una particolare azione di coordinamento della Regione. Le indicazioni generali si compendiano in:

• criteri di progettazione compatibili con l’ecosistema in essa presente; 
• ricorso straordinario ad opere di difesa rigida;
• norme relative all’utilizzo turistico e ricreativo delle aree del demanio marittimo, che forniscono criteri e linee guida cui dovranno uniformarsi i Piani particolareggiati di Spiaggia dei Comuni costieri che a loro volta dovranno indicare tra l’altro:

a) le linee della costa e del confine demaniale;

b) i vincoli derivanti dalle leggi vigenti e dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica;

c) la tipologia d’uso e di gestione delle aree con l’indicazione di quelle date in concessione, di quelle che rimangono libere e di quelle adibite allo svolgimento di manifestazioni ricreative e sportive a carattere temporaneo;

d) le aree destinate al rimessaggio dei natanti per la nautica da diporto e le aree riservate al rimessaggio delle unità di pesca;

I Piani particolareggiati di spiaggia stabiliscono criteri uniformi per la realizzazione e l’arredo delle strutture poste sull’arenile, per salvaguardare il decoro dello stesso e qualificare l’immagine del litorale.

I Piani particolareggiati di spiaggia per gli aspetti connessi alla tutela del Demanio Marittimo sono approvati dai Comuni previo parere di conformità alle disposizioni del “Piano di gestione integrata delle aree costiere” da parte della Regione sentito il parere dei Servizi regionali competenti.

La Regione disciplina l’utilizzazione delle aree del demanio marittimo per garantire un corretto equilibrio fra la salvaguardia degli aspetti ambientali e paesaggistici del litorale e lo sviluppo delle attività turistiche e ricreative che vi si svolgono in attuazione dell’articolo 6, comma 3, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 494, mentre contemporaneamente altri enti preposti esprimono il loro parere (vincolante) sul Piano, ciascuna in relazione alle loro competenze (es. Agenzia delle dogane, Agenzia del Demanio, Guardia Costiera). Il controllo dell’osservanza delle disposizioni del Piano spetta alle polizie locali, (nonché ai vari organi di Polizia quali Carabinieri, Guardia di Finanza, Guardia Forestale ecc.) e alla Guardia Costiera, quest’ultima in particolare per quanto riguarda la salvaguardia della vita in mare e la sicurezza della navigazione marittima.

In passato, la Guardia Costiera, tra gli altri, aveva il compito di concedere le licenze per tutti i tipi di attività da realizzare all’interno dell’area demaniale; ora questi compiti sono passati alle regioni e ai comuni, così come la gestione dei porti di interesse regionali, sempre in relazione agli aspetti di concessione dei permessi.

Utilizzo delle aree costiere (Piano GIZC)

Con DACR 104 del 06/12/2019 è stato approvato il nuovo piano di Gestione Integrata delle Zone Costiere che contiene, come prescritto dal D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 e convertito, con modificazioni, dall’art.1, comma 1, L 4 dicembre 1993, n . 494 e dalla L. R. 14 luglio 2004 n. 15, anche le Norme Tecniche di Attuazione relative al piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo che contiene le linee guida per l’utilizzo delle aree costiere.

La  L. R. n. 10 del 17/05/1999 ha attribuito la gestione amministrativa del demanio marittimo ai Comuni competenti per territorio.

La L. R. 11 febbraio 2010, n. 7 in materia di demanio marittimo prevede che la Regione svolga funzioni programmatorie, pianificatorie e di indirizzo generale, entro i precisi limiti fissati dalla normativa statale, considerato che la proprietà Dominicale è rimasta in capo allo Stato e, come stabilito dalla Corte Costituzionale, la materia delle concessioni demaniali marittime rientra nella competenza di esclusiva attribuzione statale.

Spetta ai Comuni il rilascio delle concessioni demaniali marittime che pertanto esercitano le funzioni in piena autonomia e responsabilità nel rispetto delle vigenti  normative di settore e della gerarchia delle Fonti del Diritto.

Pertanto, per l’assolvimento delle pratiche demaniali, ogni operatore all’ufficio demanio del proprio comune.

PIANO DI GESTIONE INTEGRATA DELLE ZONE COSTIERE (Piano GIZC)

Piano di Gestione Integrata delle Zone Costiere (Piano GIZC) Aggiornamento Marzo 2022 (in giallo le parti modificate rispetto al Piano GIZC dicembre 2019) 

Piano di Gestione Integrata delle Zone Costiere (Piano GIZC), ai sensi della lettera a) del comma 1 dell’articolo 6 della legge regionale 14 luglio 2004, n. 15 (Deliberazione Amministrativa del 6/12/2019, n. 104)

Documentazione

Norme sull'utilizzazione del litorale marittimo della Regione per finalità turistiche ricreative (Regolamento regionale 13 maggio 2004, n. 2)

Codice della navigazione (Articoli 28-61 - 62->84-1161-1169)

Regolamento Codice della Navigazione (Articoli 5-58)

Il Ministero delle infrastrutture e trasporti  (MIT), sulla base delle infrastrutture (hardware, ambienti di sviluppo, basi dati ed applicazioni) del SID - Sistema Informativo del Demanio marittimo - ha realizzato e rende gratuitamente disponibile il “SID il Portale del Mare” (Portale o Sistema Integrato) inteso come strumento nazionale condiviso di supporto alla gestione amministrativa e fiscale del demanio marittimo e come spazio comune per l’interscambio, l’integrazione ed il riuso di dati, generati da diverse Amministrazioni e/o da diversi paesi, afferenti l’utilizzo degli ambiti costieri nazionali e/o sovrannazionali e capaci nel loro insieme di contribuire allo sviluppo di politiche nazionali, e/o sovrannazionali, di gestione integrata delle coste e pianificazione dello spazio marittimo coerenti con le direttive Europee.

Il Portale è fruibile gratuitamente per tutti i soggetti, istituzionali o privati, a vario titolo interessati alla gestione, alla tutela, alla fruizione, alla conoscenza dei beni costituenti il pubblico demanio marittimo e, più in generale, all’utilizzo degli ambiti costieri nel contesto dello sviluppo di politiche, nazionali e/o sovrannazionali, di gestione integrata delle coste e pianificazione dello spazio marittimo italiano, in coerenza con le direttive Europee.

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