Con apposito atto che sara` pubblicato sul BUR del 4 marzo prossimo, il presidente della Giunta regionale ha decretato di non indire nellanno 2004 il referendum abrogativo della L.R. 13/2003 richiesto in data 28 ottobre 2003. Di seguito le motivazioni contenute nel documento istruttorio:
LUfficio di Presidenza del Consiglio regionale, in data 5 novembre 2003, con delibera n. 1449 ha dichiarato ammissibile il referendum abrogativo della legge regionale 13/2003 concernente Riorganizzazione del Servizio Sanitario Regionale, richiesto da 28 consigli comunali delle Marche con la seguente formula: Volete che sia abrogata la legge regionale 20 giugno 2003, n. 13, Riorganizzazione del Servizio sanitario regionale, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche del 26 giugno 2003, n. 55.
La dichiarazione di ammissibilita` della richiesta di referendum rende necessario lo svolgimento di una serie di adempimenti procedurali, cosi` come disciplinati dalla legge regionale 5 aprile 1980, n. 18, ad oggetto: Norme sui referendum previsti dallo Statuto.
Il primo degli atti previsti il decreto del Presidente della Giunta regionale di indizione del referendum puo` essere adottato, ai sensi dellarticolo 8 della legge regionale sopra menzionata, solo dopo aver chiarito larco temporale entro cui il referendum stesso puo` essere effettuato.
Tale articolo stabilisce infatti che I referendum abrogativi vengono effettuati non piu` di una volta lanno, nel periodo compreso tra il 1 aprile e il 30 giugno.
Essi sono indetti con decreto del Presidente della Giunta, da emanarsi entro il 28 febbraio. Il decreto dovra` indicare la data, ai sensi del primo comma, nonche` la richiesta.
Larticolo 9, comma 1 della stessa legge dispone poi che: Non puo` essere depositata richiesta ne` puo` essere effettuato referendum nellanno precedente la scadenza del Consiglio regionale e nei sei mesi successivi alla sua elezione.
Questultima disposizione puo` dar luogo a interpretazioni contrastanti, potendo lespressione anno precedente la scadenza del Consiglio regionale essere intesa come anno solare o come periodo di 365 giorni antecedenti la scadenza stessa.
Pertanto, allo scopo di pervenire alla corretta interpretazione della disposizione sopra citata, in modo da individuare la data in cui, legittimamente, puo` svolgersi il referendum abrogativo in questione, il Presidente della Giunta regionale, con nota del 7 novembre 2003, ha richiesto ai componenti del Comitato tecnico consultivo per la legislazione un motivato e approfondito parere sul significato da attribuire alla disposizione stessa.
Al riguardo il Comitato tecnico ha reso in data 25 febbraio 2004 il parere che di seguito si riporta integralmente:
Premesso che:
- e` stata accertata lammissibilita` di una richiesta di referendum abrogativo della L.R. 20 giugno 2003, n. 13 dal titolo Riorganizzazione del Servizio sanitario regionale;
- che i referendum abrogativi possono svolgersi non piu` di una volta lanno, nel periodo compreso tra il 1 aprile e il 30 giugno, previa indizione con decreto del Presidente della Giunta da emanarsi entro il 28 febbraio (art. 8 L. R. 5 aprile 1980, n. 18);
- che il referendum abrogativo non puo` essere effettuato nellanno precedente la scadenza del Consiglio regionale (art. 9, primo comma, L. R. 18/1980);
- che il Consiglio scade nel 2005;
si chiede di individuare in quale anno il referendum in questione puo`, legittimamente, svolgersi.
1. Il problema nasce dalla incerta formulazione dellart. 9, primo comma, della L.R. 5 aprile 1980, n. 18, dal titolo Norme sui referendum previsti dallo statuto (peraltro ripresa dallart. 31 della legge statale sui referendum: L. 25 maggio 1970, n. 352, Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulliniziativa legislativa del popolo), secondo il quale non puo` essere depositata richiesta ne` puo` essere effettuato referendum nellanno precedente la scadenza del consiglio regionale: lanno precedente e` lanno solare che precede la scadenza del Consiglio regionale (cioe` tutto il 2004) o vanno calcolati 365 giorni dalla scadenza del Consiglio'
Per eliminare questo dubbio, e` stata presentata in Consiglio regionale una proposta di legge (17 luglio scorso, n. 185, del consigliere Castelli) nella quale si propone di sostituire la formulazione attuale, definita obiettivamente equivoca, con la previsione che i referendum non possono essere effettuati nei dodici mesi precedenti la scadenza del Consiglio regionale.
2. Il presente parere deve, evidentemente, prescindere dalla citata proposta di legge, la quale pero` testimonia la obiettiva incertezza derivante dal vigente art. 9 della L.R. 18/1980. Ma, ai nostri fini, non e` necessario sciogliere tale incertezza perche`, qualunque sia linterpretazione dellart. 9 L.R. 18/1980, il referendum in esame non puo` svolgersi nel presente anno.
E noto innanzitutto che la identica (sul punto) disposizione statale e` stata interpretata dallUfficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione come riferita allanno solare (ordinanza 23 ottobre 1992).
Il caso era il seguente. Erano state depositate richieste referendarie nel gennaio 1992, anno di elezione delle nuove Camere (il citato art. 31 vieta il deposito di richieste referendarie nellanno anteriore allelezione delle Camere). Poiche` il procedimento referendario statale limita la possibilita` di presentare domande di referendum abrogativo al periodo 1 gennaio 30 settembre, le domande del gennaio 1992, non accogliendo la tesi dellanno solare, sarebbero confluite con quelle presentate entro il 30 settembre 1993, con effettuazione del referendum nel periodo 15 aprile 15 giugno 1994, e quindi ben oltre due anni dalla richiesta referendaria.
Un simile amplissimo non sarebbe radicato, si legge nellordinanza, su alcuna logica ed apprezzabile esigenza e verrebbe percio` a limitare gravemente, senza alcuna giustificazione, il diritto fondamentale del cittadino di far valere la sua volonta` in ordine alla gestione della civitas e di esprimere la sua opinione sul modo in cui soddisfare determinati interessi pubblici.
Di qui la decisione dellUfficio centrale per il referendum di interpretare il citato art. 31 nel senso che il periodo di inibizione della richiesta di referendum sia quello dellanno solare antecedente a quello delle nuove elezioni delle Camere, nonostante che, si legge sempre nellordinanza, linterpretazione letterale della norma porti a computare lanno a ritroso dalla data di scadenza delle Camere (365 giorni prima delle elezioni).
Nel nostro caso, la tesi dellanno solare comporta la impossibilita` delleffettuazione del referendum in esame nel corrente anno 2004, anno precedente le elezioni regionali del 2005, perche` il citato art. 9 della L.R. 18/1980 vieta, non solo il deposito delle richieste referendarie, ma anche leffettuazione dei referendum nellanno precedente la scadenza del Consiglio regionale.
Ma anche se si ritiene che i referendum non si possono svolgere nei 365 giorni antecedenti la scadenza del Consiglio regionale (anziche` nellanno solare precedente), non e` possibile effettuare il referendum in esame nel corrente anno.
Ed invero, lart. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per lelezione dei Consigli regionali nelle regioni a statuto normale) prevede che i consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni; esercitano le loro funzioni fino al 46 giorno anteriore alla data delle elezioni, che potranno aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il quinquennio; il quinquennio decorre dalla data delle elezioni.
Ne consegue che la durata dei consigli regionali e` di cinque anni, mentre la scadenza coincide con lelezione e puo` quindi essere piu` breve della durata (quarta domenica precedente il compimento del quinquennio). La distinzione fra durata e scadenza del Consiglio la si ritrova anche nel nuovo Titolo quinto, Parte seconda, della Costituzione in cui la durata e` materia di competenza statale (art. 122, comma 1, Cost.), mentre la fissazione della data delle elezioni, e quindi la scadenza dei consigli regionali, e` materia di competenza concorrente delle regioni (art. 10, comma 2, lettera f, della legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Nel nostro caso, le ultime elezioni regionali si sono tenute il 16 aprile 2000; i consigli durano in carica, quindi, fino al 16 aprile 2005, ma le elezioni si possono tenere, e quindi i consigli scadono, in una domenica compresa tra il 20 marzo e il 15 aprile 2005: il referendum potrebbe svolgersi, pertanto, fino al 20 marzo 2004, non oltre. Ma poiche`, secondo lart. 8 della L. R. 18/1980 i referendum possono svolgersi solo nel periodo compreso tra il 1 aprile e il 30 giugno, ne consegue limpossibilita` dello svolgimento del referendum in esame nel corrente anno.
Di conseguenza il decreto che dovra` essere emanato entro il prossimo 28 febbraio dovra` motivare perche` non indice il referendum nel periodo 1 aprile 30 giugno 2004. La indicazione della data di effettuazione del referendum spettera` al decreto da emanarsi entro il 28 febbraio 2005, sempreche` sia possibile fissarne la data nel periodo 1 aprile-30 giugno 2005.
3. Va daltronde considerato il fatto che si potrebbe ritenere che tale referendum non solo debba essere rinviato, ma non debba neppure essere piu` effettuato. Lart. 19 della L.R. 18/1980 prevede che, se prima delleffettuazione del referendum la norma (rectius, la legge) o il provvedimento amministrativo o le singole disposizioni di essi, cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, il Presidente della Giunta, con proprio decreto, stabilisce che le operazioni relative non abbiano piu` corso.
La L.R. 13/2003, di cui si chiede labrogazione referendaria, in pochi mesi e` gia` stata modificata tre volte e la prima modifica porta addirittura una data (28 ottobre 2003, data della L.R. 19, Assestamento del bilancio 2003, art. 13) anteriore a quella della delibera dellUfficio di Presidenza che ha dichiarato lammissibilita` del referendum abrogativo (5 novembre 2003). La seconda modifica e` stata introdotta dallart. 11 della L.R. 20 gennaio 2004, n. 1; la terza, dalla legge finanziaria regionale per il 2004 (L.R. 2/2004, art. 38).
Con tali modifiche si ampliano le competenze dei sindaci e dei direttori di zona e si limita laccentramento delle funzioni amministrative nellunica azienda sanitaria regionale (ASUR), prevedendo la obbligatoria nomina di (non piu` di quattro) coordinatori amministrativi di area vasta, comprendenti piu` zone territoriali (comma 6 ter dellart. 28 della L.R. 13/2003, aggiunto dallart. 38 L.R. 2/2004). E poiche` il referendum, come si legge nella richiesta referendaria, e` contro lestremo della Azienda unica e vuole ricostruire, insieme ai Comuni (fra gli altri), un sistema con al centro gli interessi del cittadino malato, le modifiche legislative vanno nella direzione auspicata dai promotori del referendum. E che si tratti di modifiche sostanziali allorganizzazione sanitaria disegnata dalla legge sottoposta a richiesta di referendum abrogativo, e` confermato dal dibattito che si e` svolto in Consiglio regionale sulla legge finanziaria regionale per il 2004.
Vero e` che si potrebbe obiettare che la norma dellart. 19 della L.R. 18/1980 si riferisce soltanto al caso in cui le norme sottoposte a referendum (legge, provvedimento amministrativo o singole disposizioni di essi) siano state abrogate sic et simpliciter, mentre nel caso in esame labrogazione si accompagna ad una nuova normativa, di cui va valutato il grado di novita`, che tuttavia pare sussistere. Si potrebbe obiettare inoltre che le abrogazioni riguardano solo alcune disposizioni di una legge di cui e` stata chiesta labrogazione referendaria nella sua interezza e va valutata pertanto lessenzialita` delle disposizioni modificate in ordine al disegno organizzativo complessivo della legge, ma anche cio` nel caso pare sussistere.
Se cosi` fosse, dallapplicazione dellart. 19 della L.R. 18/1980 potrebbe derivare quindi anche la decisione del Presidente della Giunta regionale che le operazioni referendarie non abbiano piu` luogo, perche` singole disposizioni essenziali della legge cui il referendum si riferisce sono state sostituite (e quindi abrogate), ma trattasi di una interpretazione che affiderebbe ad un organo politico come il Presidente della Giunta regionale valutazioni che comportano una qualche discrezionalita` interpretativa (novita` della nuova normativa ed essenzialita` dellabrogazione parziale).
Si tenga conto infine:
- che il referendum e` stato dichiarato ammissibile perche` lattuale art. 7 della L.R. 18/1980 limita il giudizio sullammissibilita` allosservanza, soltanto, di quanto previsto dagli articoli 1 e 2 della legge, che riguardano i proponenti e le materie escluse dalle richieste referendarie, ma il quesito non e` affatto omogeneo, come prescrive la Corte costituzionale, perche` la L.R. 13/2003 disciplina oggetti molto diversi fra loro, quali, ad esempio, le finalita` del servizio sanitario regionale e il sistema informativo regionale integrato;
- che, se fosse accolto il referendum, la sanita` regionale resterebbe senza regole, perche` la normativa in vigore non prevede la possibilita` di ritardare gli effetti abrogativi del referendum per colmare il vuoto normativo, sebbene lo Statuto favorisca il referendum nei limiti consentiti dalle esigenze di funzionalita` della organizzazione regionale (art. 34, primo comma)(1).
(1) La cit. ordinanza dellUfficio centrale per il referendum notava, nel 1992, che la dottrina non ha mai affrontato in modo organico e approfondito la questione in esame (v. A. Chiappetti, Lammissibilita` del referendum abrogativo, Milano, Giuffre`, 1974, pag. 134, nota 80). Lordinanza e` stata commentata da G. M. Salerno, La richiesta di referendum abrogativo tra scioglimento delle Camere e tempestivita` del deposito, Giur cost. 1992, 3587 e da A. Cariola, Osservazioni sul ruolo dellUfficio centrale nel procedimento referendario in una fase istituzionale che assume i contorni della stagione costituente, Foro it. 1994, I.
Si vedano anche gli atti del seminario svoltosi alla Corte costituzionale il 5 e 6 luglio 1996 sul giudizio di ammissibilita` del referendum abrogativo, Milano, Giuffre`, 1998 e R. Pinardi, LUfficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione, Milano, Giuffre`, 2000, 69 ss..
Sulla base delle indicazioni contenute nel sopra riportato parere si deve ritenere che il referendum abrogativo in argomento non possa legittimamente svolgersi nellanno 2004.
Conseguentemente si propone al Presidente della Giunta regionale di adottare un decreto che disponga la non indizione nellanno 2004 del referendum abrogativo della legge regionale 13/2003 concernente Riorganizzazione del Servizio Sanitario Regionale.
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